La implementación limitada y tardía de políticas públicas para combatir la violencia escolar en México

The limited and delayed implementation of public policies to combat school violence in Mexico

Raúl Mercado Pérez*
Universidad de Guadalajara
raulmercador19@gmail.com

*Doctorante en Relaciones Internacionales. Profesor-investigador del Departamento de Políticas Públicas del Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas de la Universidad de Guadalajara

Recibido: 25/03/2017
Revisado: 26/09/2017
Aprobado: 06/11/2017

RESUMEN
En nuestro país en los últimos tiempos, han ido en aumento las relaciones violentas en nuestra sociedad y en los centros escolares se ha presentado de forma más frecuente e intensa. Han sido múltiples los factores que los han motivado, estando entre los más importantes las crisis familiares de atención y valores, el empobrecimiento económico de la población, la difusión de ambientes violentos por los medios de comunicación, los ambientes de mucha competencia, entre otros. El Estado debiendo ser el encargado de cuidar y fomentar las buenas relaciones entre los miembros de la sociedad ha descuidado múltiples áreas de atención, motivando a que surja y se acrescente este problema, implementando programas de manera limitada y tardíamente. Las políticas públicas bien elaboradas, serían la opción para combatir este suceso. Se proponen algunos campos de intervención.

Palabras clave: Acoso escolar. Bullying. Políticas públicas. Violencia. 

ABSTRACT
In our country, it has been recently increasing violent relationships in our society and in schools has been more frequent and intense. There have been many factors that have motivated them, with the most important being the family crisis of care and values, the economic impoverishment of the population, the diffusion of violent environments by the media, high competition environments, among many others . The State should be responsible for caring and fostering good relations among members of society, but instead has neglected multiple areas of attention, motivating to arise and increase this problem, implementing programs in a limited and delayed manner. Well developed public policies would be the option to combat this event. Some fields of intervention are proposed.

Keywords: Bullying. Public policies. Violence.

Introduction
En los últimos años se ha generado una gran preocupación por el nivel de violencia presentada en las escuelas, misma que es compartida tanto a niveles locales, nacionales e internacionales. En muchos países, se ha llegado al establecimiento de políticas educativas orientadas a diagnosticar los niveles de violencia escolar y con ello a la implementación de programas de prevención y de ataque a violencia escolar por parte de las comunidades educativas y de las autoridades gubernamentales, acciones que han bajado los niveles del problema. En México apenas se han comenzado a instrumentar programas institucionales de combate a este fenómeno, al presentarse cada vez más y con grados alarmantes de afectación.
______El rezago en que se encuentra el medio educativo, ha hecho que este problema se minimice y no se actúe sobre él, viéndose como algo común y cotidiano que no requiere intervención. De hecho, en algunas escuelas ya se ha procedido a crear comités de vigilancia y apoyo en conjunto con los padres de familia. Los distintos niveles de gobierno apenas han implementado algunas políticas públicas que impacten sobre el tema.
______Para la mejor comprensión de este problema público, iniciaremos con el esclarecimiento de algunos conceptos, los cuales son necesarios para el adecuado manejo de las políticas públicas relativas a la violencia escolar.
______En principio surge la pregunta ¿qué entendemos por violencia? La violencia es la situación en la que dos o más individuos se encuentran en una confrontación en la cual una o más de las personas resultan perjudicadas. Es algo "evitable" que obstaculiza la autorrealización humana, causando que las personas que la sufren tengan posibilidades de realización disminuidas en las esferas afectivas, somáticas y mentales, siendo agredida física o psicológicamente. La violencia no es natural o necesariamente parte del ser humano.
______La violencia es una construcción social y no un fenómeno natural, por lo que se puede eliminar de nuestra vida y modificar el argumento de que los seres humanos somos violentos por naturaleza, que siempre han existido las guerras y las peleas, siendo necesario distinguirla de la agresividad, que se da de manera natural en el hombre. La violencia es provocada socialmente por las relaciones de dominación y subordinación entre los seres humanos.
______No es lo mismo conflicto que violencia, ya que un conflicto puede resolverse en forma no violenta. El conflicto es parte del ser humano y por lo tanto es inevitable. En cambio la violencia no es innata, es aprendida del medio y por lo tanto es evitable.
______Más que evitar el conflicto se debe regular en forma no violenta, ya que es una fuente de energía y una oportunidad de cambio. La agresión constituye un acto en sí; la agresividad designa la tendencia o disposición inicial que da lugar a una posterior agresión.
______El acoso, violencia escolar o bullying es la manifestación violenta de abuso en las relaciones entre los miembros que componen un determinado ámbito escolar. Es la acción intencional que afecta a los miembros de la comunidad educativa (alumnos, profesores, padres) producida dentro de los espacios físicos escolares o en otros espacios relacionados con lo escolar (entorno).  Es la “[…] situación en la que un alumno es agredido o se convierte en víctima cuando está expuesto, de forma repetida y durante un tiempo, a acciones negativas que lleva a cabo otro alumno o varios de ellos” (Olweus, 1998, p. 25).
______El término bullying es de origen anglosajón cuyo significado es acoso. Este vocablo ha sido acuñado en Suecia por los trabajadores que padecen este problema en el ámbito laboral (intimidación y amenazas realizadas), quienes describieron el daño psíquico y físico que les produce.
______Para considerarlo como tal, el acoso escolar debe ser recurrente entre los actores escolares, los cuales se clasifican en víctimas pasivos o sumisos, agresores, víctimas provocadoras y agresores pasivos, seguidores o cómplices. Si bien este problema predomina fundamentalmente entre hombres de entre 10 y 15 años, se presenta sin distinción de género ni edad.
______Es posible diferenciar entre acoso directo y acoso indirecto, siendo en el primer caso ataques abiertos a la víctima, en tanto en el segundo caso, es una forma de aislamiento social y de exclusión deliberada de un grupo (Olweus, 1998, p. 37).
______El comportamiento del abusador y/o víctima es continuo, por tanto, es una conceptualización dinámica. Los estudiantes pueden actuar de manera simultánea como víctima, como abusador-víctima y/o como espectador (Espelage y Sweater, 2003, p. 365).
______Este comportamiento es aprendido por el actor de diversas formas y en distintos medios. Los niños aprenden que la violencia es una forma eficaz para "resolver" conflictos interpersonales, especialmente si la han padecido dentro del hogar, ya sea como víctimas o como testigos. La violencia se transforma paulatinamente en el modo habitual de expresar los distintos estados emocionales tales como enojo, frustración o miedo. Haciéndose rutinaria, esta forma de expresarse no se limita exclusivamente al seno familiar, sino que se verá reflejada en la interacción de cada uno de los miembros de la familia con la sociedad.
______En edad escolar, el estudiante lleva a la práctica lo que ha ido aprendiendo en sus primeros años de vida, marcándolos de por vida. Ahí ejerce sus iniciales prácticas extrafamiliares violentas, en las que va midiendo el poder frente a los demás.
______La violencia escolar no se genera fundamentalmente en la escuela, sino que ésta pauta conductual la recibe, sobre todo, del ambiente social y familiar y muchas veces degenera en vandalismo y agresiones hacia los docentes y los alumnos.
______Existen diferentes maneras de acosar: maltrato físico, verbal, la exclusión social y el ciber-hostigamiento (Serrate, 2007, p. 72), o sea, maltrato verbal, emocional, económico, físico y sexual. Las diferentes manifestaciones de violencia se pueden presentar juntas o no.
______Miller, Beane y Kraus (1998, p. 21) dicen que los hostigadores construyen su autoestima a partir de tener una víctima en quien realizarse.
______La conducta agresiva es alimentada por tres fuentes importantes:

En primer lugar, quienes intimidan y acosan sienten una necesidad imperiosa de poder y de dominio; parece que disfrutan cuando tienen “el control” y necesitan dominar a los demás. En segundo lugar, (...) han desarrollado un cierto grado de hostilidad hacia el entorno; tales sentimientos e impulsos pueden llevarles a sentir satisfacción cuando producen daño y sufrimiento a otros individuos. Por último, existe un “componente de beneficio” en su conducta (Olweus, 1998: 54)

En una sociedad basada en la competencia y en la propiedad privada, si no se cuenta con valores de cooperación, respeto y solidaridad, es factible que haya este tipo de violencia. A decir de Durkheim (1983, p. 330), se vive en “anomia social”.
______El hostigamiento se observa en todas las edades y niveles socioeconómicos, debido a que “sus semillas germinan donde ha habido un aprendizaje de violencia, donde la institución escolar no se compromete y donde no hay intervención de un adulto” (Rodríguez, 2005: 16). Las formas se presentan predominantemente como constantes en los estratos económicos bajos con violencia física y en la medida que en nivel económico de los contendientes es más alto, disminuye la violencia física, siendo más frecuentes los verbales y emocionales, donde las formas de conducta y el prestigio social son más valorados.
______Existe una falta de preocupación por parte del hostigador por los sentimientos de la víctima y una falta de remordimientos o compasión (Miller, Beane y Kraus, 1998, p. 21).

La familia influye de forma directa en el surgimiento de comportamientos violentos, pues los agresores generalmente han sido víctimas de experiencias traumáticas de maltrato. Dentro de los antecedentes familiares se resaltan que han sido niños sin relaciones afectivas cálidas y seguras. También con dificultades en el establecimiento de límites, permisividad ante conductas antisociales, falta de atención por parte de sus padres, y el castigo físico como principal fuente de imposición de mando autoritario (Díaz M. J., 2005, p. 554)

Algunos factores de riesgo que facilitan la violencia escolar son la exclusión social o o la percepción del sentimiento de exclusión, la ausencia de límites en el comportamiento social, la exposición continua a la violencia reflejada en los medios de comunicación, la integración en bandas que hacen uso de la violencia como forma de comportamiento habitual, la facilidad para disponer de armas, la justificación de la violencia en la sociedad o en el ámbito social al que pertenezca la persona, problemas familiares como causa de violencia (separación, violencia intrafamiliar), el exceso de trabajo y el abandono, la crisis en las familias, el desempleo, el alcohol, la droga, la pérdida de valores. Lo importante es destacar que ninguno de estos factores es, por sí solo, causa de violencia. Esta realidad es siempre consecuencia de una combinación de factores que generan una descarga violenta, aunque siempre tienen un mismo trasfondo: el agresor ataca porque necesita llamar la atención. También hay una predisposición personal a desencadenar un hecho de esta magnitud.
______Para adentrarnos en este problema, primeramente es fundamental preguntarnos ¿Cómo abordar este problema tan complejo que se está extendiendo tan rápidamente? Se debe partir de que el acoso escolar es un problema público y como tal hay que tratarlo. En ese sentido, debe ser abordado no sólo por la familia o una escuela en particular, sino por entidades públicas por presentarse como un fenómeno extendido a muchas escuelas y en diferentes localidades. A través de acciones de gobierno y por medio de políticas públicas se puede atacar el problema.

Pero ¿qué entendemos por políticas públicas?
Las políticas públicas pueden definirse como un curso de acción y flujo de información relacionado con un objetivo público y elaborado en forma democrática, siendo desarrollados por el sector público, y frecuentemente con la participación del sector privado definidas democráticamente (Lahera, 2008, p. 18). Son el curso deliberado de acciones que desarrolla el gobierno para tratar de resolver un problema o atender un asunto de interés general para la población, en forma de normas, instituciones, prestaciones, bienes públicos o servicios. Integran una intención comunicativa racional, que a decir de Habermas (1987, p. 24) sería formal y no sólo una decisión estratégica y productiva. Pueden ser vistas desde la acción del gobierno o como productos de los procesos y resultados de la acción gubernamental basados en mundos de vida.
______Visto así, es un proceso o flujo de eventos e interacciones entre los sujetos involucrados en la elaboración, implementación y evaluación de las decisiones sobre el problema, las alternativas de solución, los mecanismos de implementación y los juicios evaluativos.
______Asimismo, las políticas públicas desde el construccionismo social (Ibáñez, 1994, p. 29), son un espacio donde se construyen patrones de interacciones sociales que generan efectos sobre los sujetos, mismos que se asumen a sus resultados. De esta manera, la política pública permite y, a la vez, define ciertos marcos de posibilidad discursiva (Foucault, 2002, p. 60), en la medida en que el texto expresa aquello que puede ser dicho dentro de una determinada superficie de emergencia discursiva.
______En lo relacionado a las políticas públicas enfocadas al fenómeno de la violencia escolar, distintos investigadores han identificado varias posibilidades para la intervención en este tema. Algunas de ellas proponen visiones integrales del fenómeno con base en la regeneración de los afectados, tomando en cuenta múltiples factores e involucra a todos los actores en juego. Otros se enfocan en la sanción y establecen un orden correctivo para enfrentar a la violencia escolar. Como ejemplo de esta última perspectiva, encontramos a las políticas de cero tolerancia iniciadas durante la década de 1990 en algunas regiones de Estados Unidos y en las medidas preventivas tales como uso de detectores de metales y colocación de cámaras de vigilancia (Portillos, González, y Peguero, 2012, p. 171).
______Para Hirschfield y Celinska (2011, p. 3), el implementar estas medidas es muestra de sustitución de disciplina estudiantil por criminalización. Así entonces, violencia y criminalidad se aproximan conceptualmente, al tender hacia la criminalización de la violencia escolar (Portillos et al., 2012, p. 172), que a su vez suele ser vista como criminalización de las minorías raciales y de la pobreza (Retamal, 2010, p.83). Una de las mayores implicaciones de esta acción es la segregación y exclusión social de esas mismas minorías, “al formarse escuelas que parecen verdaderos gethos de repitentes y expulsados” (Araos y Correa, 2004, p. 19). Ellas difieren de otras lógicas, como las de resolución de conflictos - mediación escolar y la de habilidades sociales.
______A nivel internacional, algunos programas exitosos de prevención de violencia escolar buscan resolver el conflicto con acciones que visibilizan y permiten incluir las diferencias de conducta (Araos y Correa, 2004, p. 16), desarrollando competencias de autorregulación individuales (Wilson, Gottfredson y Najaka, 2001, p. 247) y de protección y agenciamiento de la comunidad escolar (Astor y Benbenishty, 2006, p. 481).
______Las políticas educativas son formas de elaborar socialmente, no sólo la noción la violencia escolar, sino también el modo en que éste problema se debe abordar. Así, en el discurso se deja entrever la lógica que subyace a ésta. (Debarbieux, 2001, p. 44). De acuerdo a este último autor y a Altheide, (2009, p. 1354), se puede afirmar que el texto producido por una norma sobre violencia escolar es el resultado del contexto social desde donde emerge y se generan ambientes acordes a ese contexto. Así, por ejemplo, las políticas públicas de tolerancia cero han construido un “discurso del miedo” con fuertes implicaciones socioeducativas.
______Al Estado le corresponden diversas acciones de carácter macro en la prevención e intervención de situaciones de hostigamientos. En primer lugar, generar las políticas globales de convivencia escolar, fomento del buen trato, prevención del maltrato y diseño de las políticas para abordar las situaciones de hostigamiento. En segundo lugar, establecimiento de las alianzas estratégicas por parte del gobierno que le permitan la implementación de las políticas planteadas. Se estima que algunas alianzas fundamentales tendrían que ser con: Secretaría de Salud, Sistema judicial, medios de comunicación, instituciones religiosas, entre otras. En tercer lugar, asignación de recursos para la aplicación de las políticas a nivel escolar y la contratación de personal calificado. En cuarto lugar, supervisión de las políticas de convivencia escolar y la resolución de posibles conflictos entre los distintos actores del sistema educacional.
______Olweus (1998, p. 84) propone como una de las medidas a tomar en su estrategia contra la violencia, la implementación de un teléfono de contacto, mediante el cual se atiendan las llamadas de alumnos o padres que deseen exponer su situación de forma anónima.
______Otro medio significativo podría ser un sitio web dentro de la página del gobierno, que entregue un manual de primer apoyo en situaciones de hostigamiento, centros de atención y derivación, enlaces con otras páginas relacionadas con el tema y bibliografía básica. Podría constituirse en un sistema interactivo en que se pueda opinar y consultar sobre sus experiencias y necesidades.
______El gobierno podría generar, en alianza con las universidades y en red con los centros educativos, un laboratorio de problemas de violencia escolar, orientado a la investigación y cuantificación del fenómeno, a recolectar formas de intervención exitosas y a apoyar los establecimientos que estén presentando mayores dificultades.
______Los medios tienen un poder central en el abordaje de esta problemática. En su programación se evidencian situaciones de hostigamiento escolar. En particular, la televisión y el cine son los medios que más difunden estas situaciones, lo que mediante el morbo de ambientes vividos, se le hace atractivo al espectador, alarmando en ocasiones y reforzando conductas no deseables. A ellos les corresponde más que sólo difundir estas informaciones, sino sensibilizar a la población.
______Es preciso que ellos se apoyen con especialistas sobre nuevas maneras que puedan contribuir a detener esta situación, previniendo, interviniendo y reparando los daños del hostigamiento, e informando a la sociedad. Es importante también, centrar la atención en acciones y organizaciones que logren resultados positivos en relación al buen trato, difundiendo nuevas iniciativas o proyectos que favorecen climas de buena convivencia. Los medios no están sólo para informar los aspectos negativos, sino, por sobre todo, para comunicar los avances y progresos. El ser y el deber ser deben ser abordados simultáneamente.
______También es necesario analizar y modificar el currículo de todos los grados escolares, incluyendo contenidos transversales relacionados con valores de buen trato, prevención de la violencia y resolución de conflictos en forma pacífica. Es necesario que el currículo también contenga elementos sobre aprendizaje socioemocional. Los profesores deben estar capacitados para la utilización de estas estrategias y el uso de materiales educativos para el enfrentamiento de problemas específicos.
______A las dependencias educativas les corresponde supervisar las prácticas pedagógicas y promover las que favorezcan la convivencia escolar y sean preventivas de la violencia. También generar establecimientos seguros con espacios visibles y con posibilidad de mantener un nivel de control razonable acerca de lo que sucede dentro del contexto escolar.
______La falta de oportunidades de esparcimiento, hace que el molestar a otros se transforme en una forma de diversión. Propuestas posibles en esta línea son:

Exitosos programas anti acoso escolar probados
Tomando en cuenta los aportes de los estudiosos del tema, diversos programas y sus estrategias se han implementado en distintas latitudes por las autoridades educativas y los centros escolares. Destacan por su efectividad tres de ellos: El finlandés Método KiVa, el AVE y el español TAI.
______Al considerar como uno de los peores lastres de las escuelas, los escandinavos al contar con uno de los mejores rankings a nivel educativo mundial, se plantearon desarrollar un método anti acoso escolar bajo la premisa de que el bullying es un asunto público y que este asunto le es común a todos los implicados (acosado-acosador-testigos-profesores-padres). Así, la pura denuncia no serviría de mucho si posteriormente no se le da respaldo por todos los actores, los cuales deben estar sensibilizados y capacitados del papel negativo del acoso y como abordarlo. El método se denomina KiVa (del finlandés Kiusaamista Vastaan, o sea, contra el bullying).
______El AVE (Anti Violencia Escolar) es la estrategia basada en detección oportuna del problema a través de evaluaciones psicométricas constantes, con lo que se va dibujando un mapa del nivel de riesgo en que se encuentran los estudiantes y a partir de ello se diseñaría una estrategia de intervención.
______El TEI (Tutoría Entre Iguales) plantea la formación de alumnos maduros de mayor edad para ser los tutores de alumnos más pequeños. Esta estrategía metodológica pasa mucha de la responsabilidad y el compromiso a los estudiantes en la vigilancia y protección de menores en situación de riesgo de violencia, generando al mismo tiempo un sentimiento de  mejor valoración en los alumnos tutores.
______Estos métodos o estrategias han sido adoptados como política de gobierno en los sistemas educativos básicos y medios en varios países europeos y en Latinoamérica se han aplicado en Argentina, Chile e inicialmente y de manera limitada en México, teniendo logros en la sensibilización del problema y su abordaje profesional, sobre todo en colegios privados.

Políticas públicas anti bullying en México
Aunque el acoso en nuestro país no es un tema nuevo, la exacerbación de la violencia escolar motivó a que las autoridades educativas desarrollaran un programa para contrarrestar su incremento.
______Se le denominó Programa Nacional de Convivencia Escolar (PNCE) bajo el esquema del Nuevo Modelo Educativo lanzado recientemente por la Secretaría de Educación Pública (SEP). En él, se plantean múltiples estrategias que los diversos actores deber asumir. Entre los que destacan los siguientes:

1. Fortalecer los mecanismos de alerta temprana
2. Incorporar en las páginas electrónicas institucionales
3. Fomentar la creación de redes de colaboración interinstitucionales
4. Desarrollar protocolos de actuación para directores, maestros, alumnos y para auxiliar a los padres de familia.
5. Enriquecer las currículas de la educación básica, media superior y de formación de maestros
6. Proveer los materiales para fortalecer las labores de los consejos técnicos escolares
7. Establecer en la entidad federativa una instancia oficial, dependiente de la autoridad educativa local, para la atención de casos de violencia escolar
8. Incorporar estos temas en los programas de escuelas para padres de familia
9. Desarrollar campañas sistemáticas y permanentes de comunicación social
10. Elaborar estudios a nivel nacional, estatal y regional respecto del problema

Aunque es un listado de buenas intenciones, su puesta en práctica se ve limitada por la visión burocrática del sistema educativo nacional y la poca cooperación de la parte sindical. El problema mayor de esta estrategia es que sólo lo aplican en las Escuelas de Tiempo Completo, siendo una minoría de planteles respecto a la totalidad de escuelas.
______En algunos de los colegios privados, ya se han implementado los métodos KiVa y variantes del AVE, siendo diferente el contexto y aplicación en ese tipo de planteles, teniendo logros importantes.
______La estrategia gubernamental dirige actualmente su atención sólo en la educación básica y media, ya que es en estos niveles en los que se presenta el problema con mayor intensidad. Para otros grados como el medio superior y superior no se tienen contempladas acciones públicas sobre el tema del acoso escolar.
______Se ha creado una página web para denuncias y material en línea para su tratamiento. La manera de sensibilizar a uno de los actores implicados (profesores) es a través de los Consejos Técnicos Escolares (CTE), los cuales se reúnen los últimos viernes de cada mes para trabajar los materiales previamente preparados por las coordinaciones de la SEP para que basados en los círculos de calidad y la planeación estratégica, busquen estrategias de mejoramiento del desempeño. En los documentos elaborados, muy poco se encuentra lo relativo al tratamiento del acoso escolar. Por separado existen monogramas y pequeños textos sobre este problema, lo que evidencia la poca sensibilidad oficial que se tiene sobre el tema y su abordaje poco sistémico. Quedan pendientes incluir a los padres de familia a través de las escuelas para padres en la capacitación y sensibilización sobre la gravedad del problema.
______Diversos retos se están dando ante su implementación:

Se ven limitadas las políticas implementadas, ya que se circunscriben sólo a los actores directamente implicados, descuidando los medios de comunicación que fomentan indirectamente la violencia a través de películas, telenovelas, comerciales, entre muchos más, la ocupación del tiempo libre en deportes, artes. Asimismo, no se ven estrategias para abordar el ciber bullying, el cual está creciendo desorbitadamente y la vinculación de la violencia con la drogadicción.

Conclusiones
Es de vital importancia atender adecuadamente el fenómeno de acoso escolar en cualquier nivel que se presente, ya que éste puede evolucionar a ser más grave y a afectar las buenas relaciones entre los miembros de la comunidad escolar y ser el laboratorio de formación de futuros delincuentes. A nivel individual puede ser factor de traumas y demás trastornos psicológicos.
______Las políticas públicas deberán basarse en un diagnóstico profundo y bien planeado, incluyendo a todos los actores que están en juego para que cada uno de ellos aporte, desde su posición y perspectiva, elementos que deberán estar contenidos en las políticas públicas para la elaboración de mejores proyectos educativos y de convivencia escolar.
______Los medios de comunicación juegan un papel fundamental en la implementación de las políticas públicas contra el acoso escolar o bullying. El papel social de los medios de comunicación no debe de ponerse en duda, pues el impacto que ejercen en la población en general y en la infantil en lo particular es muy fuerte. Asimismo, ello se ve reflejado en las redes sociales.
______Los programas deben contar con estrategias y recursos tanto humanos como materiales suficientes para que no tengan limitaciones en uno de los ámbitos más importantes de nuestra vida: la educación.
______Las fallidas, tardías y tibias políticas públicas diseñadas e implementadas en nuestro país sobre el acoso escolar deben de tener una visión amplia del problema, integrando múltiples factores y actores que lo afectan.
______Para cerrar el ciclo de las políticas públicas se deben evaluar sus resultados y su impacto en el aprendizaje y formación de los alumnos, así como en los ámbitos económico y sobre todo social.

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