Sincronía Invierno 2005

Las recientes modificaciones normativas que conducen hacia la profesionalización de los servidores públicos a través de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, para el caso de México nos permite a reflexionar respecto al beneficio que puede generar la implementación de políticas de administración y regulación del personal que laboran en las instituciones públicas.

Los argumentos a favor del servicio profesional de carrera sostienen que entre sus principales beneficios se encuentran: un sistema objetivo con reglas claras y transparentes, provisión de servidores públicos acorde a los perfiles requeridos en el puesto y la función a desempeñar, eliminar prácticas como el nepotismo y compadrazgo, además de un sistema clientelista y permite establecer una nueva cultura laboral con filosofía de servicio, permitir la continuidad en las distintas labores que se realizan en programas y políticas de gobierno establecidas.

Se sostiene además que el servicio civil de carrera provee de reglamentación con el fin de que los servidores públicos, ingresen, permanezcan y asciendan en los escalafones del servicio, con base en principios de preparación académica, mérito, equidad, igualdad de oportunidades y productividad, así como la especialización en el desempeño de la función pública.

Por otra parte, también es cierto que, el servicio civil de carrera genera reticencia; se discute si es o no conveniente adoptar una institución que ha sido cuestionada y reformada en otros países que cuentan con el servicio civil, y aunque en realidad ningún país –y que se señalan más adelante- ha desaparecido sus sistemas de servicio civil, han adecuado el sistema a sus necesidades actuales.

El servicio público de carrera es sólo una política variable dentro de la administración pública, por lo que no es posible discutirla sin hacer referencia a la estructuras gubernamentales y su propia evolución, como lo explica el Comité de Expertos en Administración Pública de la Organización del las Naciones Unidas, "las reformas a los servicios civiles contemporáneos están particularmente relacionadas con las reformas administrativas centradas en la acción estratégica, el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y los procesos de toma de decisiones, coordinación y eficiencia del sector público" (UNPAN, ONU)

Los sistemas de servicio civil profesional de carrera, creados a finales del siglo XIX y principios del siglo XX mayoritariamente en países desarrollados, han experimentado importantes procesos de reforma en los últimos veinte años y en la mayor parte de estos países, los sistemas tradicionales, de tipo burocrático, han cedido el paso a sistemas de servicio civil más flexibles y descentralizados, los cuales son evaluados a partir de los resultados de su gestión.

Las formas, procesos y objetivos de las reformas del mundo han variado; sin embargo, las reformas han contribuido, en la mayoría de los casos, a fortalecer los principios de mérito, profesionalización, eficiencia y transparencia en la administración pública, por lo que en consecuencia, se mejora la imagen que los ciudadanos tienen de los funcionarios públicos, en general, y a los servicios civiles en lo particular.

Pero, en relación a lo que hemos planteado hasta ahora, parece conveniente conocer lo que se puede entender como servicio civil de carrera, asunto que vemos a continuación, entre la diversidad de definiciones y presentamos las que consideramos de mayor relevancia por lo que a esta investigación se refiere, en una definición de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el cual lo define como "el cuerpo apolítico, permanente, de funcionarios que forma la espina dorsal de una administración dada. Los elementos de un sistema civil son: una Ley básica de administración de personal de servicio civil; y un organismo responsable de su aplicación".

Algunos especialistas en la materia y que fueron consultados, señalan que la importancia de contar actualmente con un Servicio Civil radica en la necesidad de lograr "la permanencia de la acción administrativa, que permita la cohesión interna del Estado, suficiente para garantizar el progreso…"(Diccionario de Política y Administración Pública) a fin de que el grupo que asciende al poder ubique en los puestos públicos a quienes cumplen con la calificación suficiente para ocuparlos.

En 1984, la Secretaría de Programación y Presupuesto, en México, mediante su Dirección de Servicio Civil, definió el concepto como: "La racionalización de todos los procesos de administración de personal al servicio del Estado, llevados a rango de Ley a fin de garantizar la vigilancia y aplicación permanente, con el objetivo de propiciar y fomentar en los trabajadores la realización de una auténtica carrera como servidores públicos" (SPP: 1984).

Otros expertos y teóricos en la materia, dicen respecto a el Servicio Civil de Carrera que es "el conjunto de normas legales, y de políticas y procedimientos administrativos, basados en las técnicas de administración de personal más conocidas para manejar los recursos humanos de la administración pública."(Duhalt:1972).

Por las definiciones expuestas se puede considerar que aceptan de forma implícita la existencia de un órgano encargado de establecer jurídicamente las relaciones laborales entre el Estado y los servidores públicos a través de técnicas idóneas, las cuales deberán comprender las especificaciones para los procesos relativos al reclutamiento y contratación, la inducción, el adiestramiento y capacitación constante, el sistema de méritos o escalafonario, así como la garantía de un retiro digno. Esto con el fin de profesionalizar al personal de las instituciones gubernamentales y lograr que el funcionamiento de éstas sea eficaz y eficiente que conduzcan a la satisfacción de necesidades administrativas y sociales que exige la ciudadanía.

En resumen, la profesionalización de los servidores públicos favorece el óptimo desarrollo del aparato gubernamental, al tiempo que trae consigo un beneficio social, al propiciar el mejoramiento administrativo y la prestación eficaz y eficiente del servicio público, lo cual genera confianza.

Consideramos comentar algunos antecedentes y experiencias relevantes de carácter internacional, y posteriormente revisar el caso mexicano.

Los países en el mundo en los últimos tiempos han estado en una evaluación constante en su manera de organizarse y administrarse, a fin de lograr las mejoras y las metas que se plantean de acuerdo a sus necesidades y las que les exige la competencia en el ahora mundo globalizado, esto los conduce a la redefinición de sus políticas e intereses a fin de lograr la satisfacción de sus necesidades y en la búsqueda de mejor calidad de vida en las respectivas naciones, y este proceso de rumbo de intereses son conducidos dependiendo del país y de las circunstancias particulares que enfrentan, las cuales tiene que adecuarse para poder enfrentar los impactos justamente de la globalización mencionada, la integración regional, la internacionalización de los mercados, por mencionar algunas y que todas en su conjunto presionan sobre los procesos socioeconómicos y políticos que cobran su factura interna.

Bajo este esquema y para poder existir en este mundo competitivo evidentemente se requiere la modernización en el aparato administrativo, entendido también como ajuste o redefinición del Estado y de su relación con la sociedad, y una asignatura de esta reforma pone en valor al sistema de servicio civil, visto también como la reglas de juego explícitas para el ingreso, permanencia, promoción y retiro de la función pública.

En estas circunstancia vale la pena mencionar que el servicio civil de carrera forma parte o se incorpora a los cambios incluidos en las propuestas teóricas que van desde la llamada New Public Management, ensayada fundamentalmente en Gran Bretaña y Nueva Zelandia; pasando por una serie de reformas y adecuaciones, es decir con un origen predominantemente empresarial, y como seguidores más cercanos resultaron los gobiernos de Margaret Thatcher en Inglaterra y el de los Estados Unidos, en donde siempre ha prevalecido, fortaleciéndose en el periodo de Ronald Reagan y aún ahora se sigue en el supuesto de la "reinvención" que se inserta en la lógica misma del sistema político: las cuales obedecen a las reformas encaminadas a transformar el Estado benefactor, que postulan la disminución de la participación gubernamental, y relacionan lo que tiene que ver como un nuevo diseño de formulación de políticas sociales, de desarrollo humano, de búsqueda para índices de mejora en la calidad de vida y en particular a lo referido a la seguridad social, reformas también en las políticas de regionalización, como lo puede ser los procesos de descentralización y desburocratización. (Olías: 2001)

En el panorama internacional el servicio civil de carrera no es un modelo reciente, existen antecedentes en una gran cantidad de países sin embargo, solo nos referiremos a algunos de ellos y de manera muy general, ya que en sí cada uno de ellos es tema para caso de estudio.

En virtud del crecimiento de las funciones gubernamentales durante el siglo pasado, fue necesario crear un sistema administrativo eficiente, que permitiera responder a las exigencias nacientes, de tal forma que se inició el servicio civil de carrera como una forma tradicional, sin embargo, no es sino que a partir de 1840, que la Escuela de Cuadros se encargo de la formación de servidores públicos, que al concluir sus estudios, iniciaban su carrera como tales, desde un nivel inferior, y con méritos escalar posiciones hasta la de Oficiales Mayores. (Theo:1997)

Para lograr subir en esta pirámide estructural, los méritos se logran a través de exámenes objetivos, controlando la permanencia del personal reclutado, por medio de vigilancia realizada por un Departamento de Servicio Civil.

En 1855, se crea la Comisión del Servicio Civil, para supervisar los exámenes de ingreso establecidos por los Departamentos en ciertos empleos, y posteriormente la Comisión MacDonell propuso reformas entre 1912 y 1925 como sugerir el ingreso de hombres de negocios para dirigir los Departamentos de Guerra, quienes ingresaron con nuevas ideas para fortalecer el servicio civil de carrera.

En 1929 la Comisión Tomlin, de acuerdo a lo establecido por el comité de reorganización, admitió a tres clases: la clerical, la ejecutiva y la administrativa, cada una dividida en categorías y desde entonces se les conoce a las tres con el nombre de Tesorería, en las características que las distinguen, se pueden citar las siguientes:

Unidad dentro de la variedad.

Jerarquía, basada más que en la subordinación y en las diferentes funciones que desempeña cada clase.

La permanencia de tradiciones aristocráticas, especialmente en la clase superior (la clase administrativa), equivalente a los subsecretarios, directores generales y jefes de sección.

Una basta experiencia, adquirida por la práctica en el concurso del tiempo y no tan sólo por la teoría.

Sin derecho a huelga.

El apoliticismo de las clases superiores, en cuanto a funcionarios bajo el argumento de conservar la imparcialidad y fidelidad tradicional en servir a cualquier partido político que gobierne.

Este sistema incorpora en la administración a aquellos que reúnen cualidades personales superiores y una cultura general amplia pues consideran que en la especialización puede adquirirse mediante la práctica del oficio y cursos especiales.

La metodología de selección se basan en tres principios fundamentales:

Ausencia de favoritismo e influencia de partidos políticos;

Selección fundamentada ante todo en las cualidades humanas y los conocimientos generales de los candidatos; y

Unidad del órgano de selección (Civil Service Departament). Cuyos poderes son cuasi-judiciales. (Chávez:1985)

En el caso de Francia, existe un sistema de función pública de carrera y, salvo algunas excepciones, principalmente está compuesto de profesionistas, reclutados y formados para el ejercicio, de una actividad al servicio del Estado, con lo cual aseguran una función pública de por vida y profesionalizada.

La profesionalización en Francia se inicia desde el reclutamiento que se hace pro concurso abierto a todos los ciudadanos franceses siempre que cubran los requisitos exigidos. Estos resultados son revisados por un jurado independiente de la administración y del gobierno, que después de una serie de pruebas, escogidas para evaluar las cualidades o conocimientos necesarios para ejercer las funciones emiten su dictamen. Los jurados de reclutamiento de funcionarios están compuestos por académicos universitarios, pero en una gran mayoría de profesionistas que ya desempeñan alguna función pública.

Según lo que señala Dominique Le Vert, presidente de la Sección de Obra del Consejo de Estado de Francia: "Este sistema de reclutamiento inicial lo encontramos en todos los sectores clásicos de la administración pública generalista, pero también para el reclutamiento de ingenieros, de médicos y hasta para el de los catedráticos de todos los niveles, desde la preprimaria hasta la universidad. Esta preocupación de profesionalización de reclutamiento nos lleva exigirle a los candidatos, antes de admitirlos definitivamente y después de que fueron admitidos definitivamente y, como decimos, "titulados" en la función pública".

De igual manera, se puede decir que en tal sistema no puede privarse del empleo al servidor público por razones injustas, políticas o de índole personal e inclusive por errores personales, pero debe aclararse que no tiene el de permanecer por siempre en su cargo pues si el interés del servicio requiere algún cambio, o si es sano para el servicio cambiar de asignación, no se le mantiene en el empleo destinado aún y cuando haya permanecido por mucho tiempo en el mismo lugar. (Le Vert:1996).

En China, el servicio civil nace en la dinastía Han (202 A.C. – 219 D.C.) la cual perfeccionó los sistemas de exámenes para el servicio civil. El gobierno en China era misión de un grupo de personas dotadas en condiciones (las cuales se establecían a través de un examen de capacidad) que las hacen idóneas para gobernar; se seleccionaban entre todo el pueblo, sin embargo el pueblo no tenía nada que opinar respecto a sus medidas, a las que ni siquiera estaba en condiciones de comprender. Lo anterior de acuerdo a uno de los preceptos de Confucio, el cual decía "El pueblo está hecho para seguir los decretos superiores, pero no puede entenderlos".

En el sistema absolutista chino, existían tres tipos de servidores del Imperio, que se correspondían con dos niveles y grados de examen: los del primer nivel o shin-yün (estudiante del pueblo) en un número de plazas limitadas. Los exámenes eran evaluados por el director del distrito. Los de nivel medio o chüjen (hombre recomendado) se reclutaban de los del nivel inicial mediante un examen mayor ante el director provincial y formaban parte de los funcionarios menores que podían ascender a un mayor cargo. Este modelo aún prevalece. (Chávez: 1985).

El modelo en este país se basa en méritos, toda vez que promueve nombramientos con el fundamento en la capacidad probada, por lo que asegura que el servidor público, se desempeñe cumpliendo con eficiencia sus deberes y obligaciones.

En el Acta de Servicio Civil de 1883, se estableció que la admisión a ciertos cargos dentro de la administración pública se determinen por la competencia y exámenes abiertos a los candidatos, quienes deberán probar su capacidad para ocupar el puesto.

Entre otras características del servicio civil estadounidense podemos encontrar las siguientes: cada servidor público es pues, responsable de la disciplina que guarde ante sus superiores y se procura mantener una alta eficiencia en el personal, los criterios de selección se basan en los siguientes principios:

No existe favoritismo e influencia de partidos políticos.

La selección se basa ante todo en las cualidades humanas y las habilidades y conocimientos especializados.

Existe una unidad del órgano de selección llamada "Service Comision".

En el sistema norteamericano es trascendental la lealtad al sistema.

En mayo de 1953, se promulgó el Estatuto de Servicio Civil, y el 7 de octubre de 1957 se crea la Ley de Salarios de la Administración Pública, como una importante aportación y sin la cual tanto la clasificación de puestos como en buena medida todo el régimen de servicio civil hubieran permanecido indefinidamente en la buena intención. En lo que podemos destacar de esta ley, se puede decir que lo significativo es:

Existe movilidad que permite ascender a las clases superiores.

La remuneración está en función directa de la clase y la antigüedad.

Los servidores públicos no están organizados en sindicatos y tampoco tiene derecho a huelga.

Este país cuenta con una amplia legislación en relación al servicio civil de carrera, y está contenida en el Estatuto de Servicio Civil, el Reglamento de este Estatuto, la Ley de Salarios de la Administración Pública y otros decretos y disposiciones específicas. Supletoriamente el Código de Trabajo complementa la legislación para la administración. (Chávez: 1985).

El caso en Colombia.

En la llamada ley 19, se establecen las bases fundamentales para la modernización de la administración pública, entre sus objetivos destaca la institucionalización del servicio civil y la preparación técnica de funcionarios, siendo en 1962, cuando se constituye el Primer Estatuto de Servicio Civil y se crea el Departamento Administrativo del Servicio Civil.

Similar a la forma de otros países ya mencionados, la implementación de esta legislación, busca por una parte la selección, producción y estabilidad de funcionarios públicos y por otra, tratar de erradicar los vicios de la administración en países en desarrollo, como el nepotismo, negligencia o favoritismo, por señalar algunos.

A partir de la Constitución Política de 1991, el país se organizó como república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, como respuesta al escenario prevaleciente en el país.

Esta constitución permitió avances claros y un consecuente desarrollo en derechos humanos, acciones populares, y actuaciones colectivas respaldadas por una corte constitucional, también esta normatividad dio paso a un proceso de trasformación social, estableciendo un capítulo especial a la función pública, reiterando el concepto de ingreso y permanencia de los servidores públicos, creando una comisión Nacional de Servicio Civil, responsable de la administración y vigilancia de las carreras administrativas. Por lo cual el gobierno expidió la Ley 27 de 1992, con la que se inicia un proceso de carrera administrativa. (Ávila: 1992).

Para este país, el asunto en cuestión inicia en 1959, con la creación de la Oficina del Servicio civil, la cual tiene como responsabilidad la capacitación del personal en función de las necesidades del país, así como de la implementación de la carrera administrativa y de la organización de la administración estatal, luego en 1967, se constituye la Oficina Nacional de Servicio Civil, con las mismas funciones y dependencia del Poder Ejecutivo.

Luego ya en 1976, se suprime la Oficina Nacional de Servicio Civil, sustituyéndose por oficinas sectoriales de servicio civil, y sus cometidos se distribuyen entre varios órganos gubernamentales, entre los que destacaba la Secretaría de Planteamiento, rectora del Servicio Civil. (Gobierno de Uruguay).

Lo relacionado al servicio civil de carrera en, y en este país, señalaremos únicamente lo establecido en su Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado en sus artículos 7, 11 y 15, respectivamente los cuales dicen lo siguiente:

Art. 7º. "Los funcionarios de la Administración del Estado estarán afectos a un régimen jerarquizado y disciplinado. Deberán cumplir fiel y esmeradamente sus obligaciones para con el servicio y obedecer las órdenes que les imparta el superior jerárquico."

Art. 11 bis.- "Los funcionarios de la Administración del Estado deberán observar el principio de probidad administrativa y, en particular, las normas legales generales y especiales que lo regulan. La función pública se ejercerá con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ella."

Art. 15.- "El personal de Administración del Estado estará sujeto a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pueda afectarles. En el ejercicio de la potestad disciplinaria se asegurará el derecho a un racional y justo procedimiento". (Gobierno de Chile).

En Chile surge una reforma en el año 2003 producto de un acuerdo entre la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales y el Gobierno, el modelo de servicio civil con reglas claras y transparentes de provisión y manutención de servidores públicos introduciendo una nueva cultura del trabajo orientada a la ciudadanía, como parte integrante de acuerdos políticos que incluyó a los partidos políticos, y que fue dirigido a la construcción de una agenda de modernización, transparencia y crecimiento del Estado.

Esta política planteó lo siguientes objetivos:

Modernización y profesionalización de la carrera funcionarial;

Perfeccionamiento de la política de remuneraciones;

Establecimiento de una nueva institución para la administración de la política de personal.

Establecimiento de un sistema de alta gerencia pública. (Bau: 2005)

Cabe señalar que gracias a las modificaciones realizadas en la legislación chilena, la administración pública es una de las más profesionales del continente.

En conclusión para lo correspondiente a los antecedentes internacionales respecto al servicio civil de carrera, considero que existe una base teórica que permite observar la evolución de la administración pública a través de su cuerpo de personal, y con el perfeccionamiento de sus leyes a fin de permitir que los países en vías de desarrollo como México, puedan revisar y evaluar modelos de servicio civil de carrera implementados, a fin de evaluar sistemas y procedimientos acorde a las necesidades de cada país, de tal forma que se permita el compartir la información y la legislación de cada uno de ellos, a fin de proponer y diseñar un modelo propio acorde a las necesidades y características que se requieran.

Antecedentes del Servicio Civil de Carrera en México.

En nuestro país contamos con una serie de antecedentes respecto al servicio civil de carrera, que si bien no estaba definido como tal, si sienta un precedente del mismo y el cual pudiera decirse que evoluciona hasta nuestros días, trataremos de exponer lo que se ha considerado tomar en cuenta para ilustrar esta investigación, en la diversidad de lecturas encontradas en la materia encontramos la existencia de reglas en el ejercicio público, en grupos religiosos, administrativos y militares en Tenochtitlan.

En el Imperio Azteca se puede destacar la existencia de características en un proceso de selección para ocupar cargos públicos o gubernamentales , este proceso era conocido como: "sine qua non", entre otras para ser un servidor público debiera contar con:

Espíritu de servicio,

Honestidad,

Capacidad física e intelectual para el puesto la desempeñar,

No tener vicios,

Un interés por el mejoramiento de la comunidad. (Chávez:1985)

En el proceso de selección existía además una descripción del puesto, como por ejemplo en el caso de alguien que ocupaba un puesto en el senado tendría que contar con las siguientes propiedades, ser juez y averiguar bien los pleitos; ser respetado, grave, sereno, espantable y tener presencia digna, de mucha gravedad y reverencia… no es aceptador de personas y hace justicia sin pasión. Los aztecas siempre cuidaron que sus representantes fuesen hombres preparados, y tales cualidades evidencian una sociedad mexicana de excelencia; y esto les permitía tener el personal apto para servir dentro de la administración pública. (Herrera: 1991).

En contraste en el tiempo de la colonia, en relación a la organización gubernamental no se contaba con una clasificación de puestos y no estaba definida puesto que los trabajadores desempeñaban ciertas funciones, para cualquier servidor público, desde el virrey hasta el último de ellos solo se valían las siguientes características:

Ser español de nacimiento, para los puestos más importantes (virrey, alcalde, y delegado)

El criollo sólo tenía acceso a los puestos de menor importancia dentro del gobierno.

La capacitación de los servidores públicos en la administración pública era en forma empírica, no tenían un sistema de capacitación como tal. (Chávez:1985).

La independencia en México no permitió de forma inmediata pensar en un esquema organizacional para la administración del personal en el ejercicio gubernamental, por lo que resulta impensable si quiera una clasificación de puestos.

Durante la Reforma el presidente Benito Juárez intentó establecer orden y racionalidad a la función pública y a él se le debe el inicio de la reestructuración de la administración pública quien hasta cierto punto logró una clasificación de puestos, aunque no de forma sistematizada, existen intentos para lograr su establecimiento, y en 1871 surge la Asociación Mutualista de Empleos Públicos, que como su denominación misma dice, se trata de una mutualidad, en donde los trabajadores aportan cuotas y ellos mismo reciben todos igual auxilio en caso de necesitarlo.(Chávez:1985).

En los años siguientes durante el gobierno de Porfirio Díaz, éste personaje se rodeó de intelectuales y seudo intelectuales positivistas conocidos con el nombre de científicos, los cuales influyen en las actividades de su gobierno, y por ende en la administración de personal.

Para el proceso de selección, Díaz estableció la carrera de empleados en la Escuela de Contaduría y Administración que deberían cursar los aspirantes a empleos públicos. Y para el sistema de ascensos y/o promociones se publicó un trabajo titulado "Guía práctica del Empleado de la República Mexicana," en el cual se avizoran algunos lineamientos de lo que actualmente conocemos como el sistema de méritos, base y sustento del ascenso y la promoción, pensión y jubilación. (Chávez:1985).

El servicio civil de carrera en México en la actualidad.

A través del discurso político en los últimos tres sexenios en México, se ha hecho presente el tema del servicio civil de carrera o de la profesionalización en el campo de la administración pública, motivo por el cual ha sido objeto de atención y estudio tanto para académicos como administradores públicos, intentando propiciar y fomentar en los trabajadores del sector público, la vocación de servicio y realizar una carrera profesional dentro del sector.

México no es ajeno a esta tendencia de profesionalizar a los servidores públicos, y la aceptación y práctica la cual se encuentra presente en algunos países desarrollados, es aún una asignatura pendiente en México y sus gobiernos locales ya que la iniciativa se encuentra sólo en algunas dependencias del gobierno federal y no en todas, así como tampoco se encuentra en los gobiernos estatales como norma general.

En la mayoría de los países en los cuales se viene aplicando y desarrollando un esquema de profesionalización en el servicio público, como instrumento completo y complejo servicio civil de carrera, desde el ingreso y permanencia de su personal especializado para el servicio público, permiten observar sus bondades y ventajas en el ámbito de las actividades que ha ido adquiriendo el Estado y en las cuales se demandan personal cada vez más competente y preparado, para el ejercicio público, que conduzca a ofertar un mejor servicio como lo exige una ciudadanía más conciente de las tareas de los servidores públicos.

Por lo anterior y en este sentido, la función del control y la evaluación en los distintos ámbitos de la administración pública federal, estatal, y municipal, constituye una tarea trascendental en las últimas décadas tanto a nivel internacional como nacional, el contar con un mejor y más óptimo sistema de rendición de cuentas.

Actualmente, la supervisión y vigilancia del ejercicio del gasto y la observancia preventiva y su derivación, la sanción de las conductas irregulares de los servidores públicos, ha constituido un importantes mecanismo institucional para exigir honestidad, prevenir y sancionar las acciones de corrupción que aún se presentan en algunas áreas de la administración pública.

Para la realización de estas tareas, las cuales se llevan a cabo mediante la ejecución de permanentes programas de auditorias financieras hacia las dependencias, o bien a través de la aplicación de responsabilidades como son la amonestación, sanción económica, destitución, etc., a los empleados y funcionarios que incurran en irregularidades, indudablemente requiere de la conformación de verdaderos cuadros profesionales a fin de garantizar calidad, eficiencia y eficacia en la práctica de las mencionadas funciones.(Gobierno del estado de México:1999). Previstos también en la norma como lo son las leyes de servicio civil de carrera y la de transparencia e información pública.

Uno de los aspectos fundamentales del proceso de cambio estructural de México, impulsado en la década de los ochenta, lo constituyó el combate a los rezagos administrativos y por ende, la búsqueda de mejores resultados en la prestación de los servicios y la atención al público. (Cuevas: 1999).

El papel del Estado mexicano de hoy, se observa en el artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que a la letra dice: "Corresponde al estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución."

Fundamento constitucional que motivó la expedición de un gran número de leyes en materia federal y que establecen en lo específico las normas y reglas en lo específico, en relación a la administración pública del estado mexicano.

En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, se señala que para el cumplimiento de estos objetivos se requería de lineamientos que permitiesen mejorar la capacidad técnica y administrativa del personal federal. Para este propósito se adoptaros las siguientes líneas de acción:

Instaurar el servicio civil de carrera, en colaboración con la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado;

Promover la seguridad de los empleos de los trabajadores de base;

Continuar con la simplificación de la estructura y organización administrativa del sector público;

Fomentar la vocación de servicio del personal federal mediante una motivación adecuada, elevando así la eficiencia y la agilidad en el funcionamiento de la burocracia; y

Promover la capacitación permanente del personal federal, creando así condiciones para la carrera administrativa." (PND:1982)

En este contexto, en 1983 se instaló la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil de Carrera, cuyo objetivo quedó definido por el entonces secretario de programación y presupuesto, quien retomó la línea presidencial de que el Servicio Civil, fundamentado en la equidad y eficiencia, proporcionaría estabilidad, profesionalización y capacidad de innovación; señalo que "por dicho medio se mantendría la seguridad del empleo del servidor público y sobre todo, haría posible que los ascensos en la administración pública federal obedeciesen a criterios permanentes de reconocimiento al trabajo y dedicación personal aspectos fundamentales para enriquecer y mejorar la gestión del gobierno". (SPP:1984).

También podemos señalar lo expuesto también en el Plan Nacional de Desarrollo de 1995-2000, el cual como documento instrumentado para normar de forma obligatoria los programas institucionales y sectoriales del Ejecutivo federal, en el que se expone entre otras, las estrategias y acciones para profundizar en la reforma de gobierno y en la modernización de la administración pública.

Se ha considerado, consolidar un régimen de convivencia social mediante un Estado de derecho y un país de leyes, "en donde la plena eficacia de las normas aplicables a particulares y a gobernantes, la seguridad de personas y bienes y el pleno ejercicio de los derechos y libertades se encuentren garantizados por los órganos de Estado, en una sociedad crecientemente compleja", como se establece en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.

Por lo anterior considero que sitúa como un propósito la creación de condiciones legales, institucionales, administrativas y de comportamiento ético de los servidores públicos abocados a la función de seguridad pública, estableciendo como línea de acción el promover la consolidación del proceso permanente de profesionalización de los recursos humanos de la seguridad pública, con el objeto de establecer los niveles mínimos de calidad y eficiencia.

Esto nos permite avanzar en una reforma del órgano gubernamental gobierno y de la función pública para que ésta sea ejercida con transparencia y con estricta vigilancia en lo que respecta a la normatividad así como el uso honesto y eficiente de los recursos la administración pública juega un papel esencial.

En este contexto, el mismo plan señala lo siguiente "una administración pública accesible, moderna y eficiente es un reclamo de la población, un imperativo para coadyuvar al incremento de la productividad global de la economía y una exigencia del avance democrático…asimismo, se requiere fomentar la dignidad y profesionalización de la función pública y proveer al servidor público de los medios e instrumentos necesarios para aprovechar su capacidad productiva y creativa en el servicio a la sociedad".

Se puede decir que en México se han sentado las bases de forma normativa para la implementación del servicio civil de carrera y en lo específico como lo que señalado el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su apartado "B", detalla:

"VII. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizará escuelas de administración pública;

VIII. Los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad".

En México en algunas dependencias a nivel federal se han realizado bajo diversos enfoques y con distintos alcances procesos para la profesionalización del servicio público a fin de adaptarse a las nuevas realidades; sin embargo estos esfuerzos no han sido de manera integral, sino se han venido realizando en forma parcial, en diversas dependencias de la administración pública federal.

De las experiencias institucionales más representativas en la administración pública federal, se puede hacer referencia a las siguientes:

1. Servicio Exterior de la Secretaría de Relaciones Exteriores;

2. Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral (IFE);

3. Sistema de Especialistas en Hidráulica de la Comisión Nacional del Agua (CNA);

4. Servicio Profesional Agrario de la Secretaría de la Reforma Agraria;

5. Sistema de Profesionalización del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI);

6. Servicio de Administración Tributaria (SAT);

7. Servicio Civil de Carrera del Ministerio Público de la Federación;

8. El Programa de Carrera Magisterial de la Secretaría de Educación Pública; y

9. Los procesos de selección para ocupar cargos de director general a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).

Cada uno de estos programas, cuentan con sus estatutos de ingreso, promoción y permanencia así como los reglamentos y tipos de convocatoria.(Haro:2000)

Para poder establecer de alguna manera más clara y específica, en relación además a las características comunes que existen entre algunas de las dependencias a nivel federal y que de alguna manera gozan de autonomía respecto al gobierno federal, el siguiente cuadro puede ejemplificar lo que decimos:

Fuente: Creación propia, acorde a la información recabada.

Punto a parte merece el sistema militar, en las fuerzas armadas de nuestro país, que para objeto de nuestra investigación no lo incluimos ya que además es una situación singular que para objeto de nuestro estudio no lo incluyo por no considerarlo competente al tema, ya que el "militar" es ajeno a la condición de "civil".

En un balance de resultados se puede destacar que las acciones que han desarrollando las instituciones a nivel federal expuestas anteriormente, nos permiten suponer que instituir el servicio civil de carrera en el país es un aspecto puede abordarse como un paso en un futuro inmediato como indispensable, pero al tiempo de su construcción se debe de resolver las condiciones que implican su instrumentación, ya que en las instituciones que operan el sistema en el país, ofrece alternativas para mejorar la productividad y la calidad en la prestación del servicio público.

Sin embargo por el tiempo que tiene operando el servicio civil de carrera en México, hasta ahora no existen aún estudios científicos que cuenten de forma explícita y cuantitativa los resultados de su implementación en oficinas de gobierno a nivel federal, ya que por ahora solo se cuentan con las bases para su implementación, y habría que conocer los resultados de eficiencia y eficacia en los procesos de selección de personal, así como su rendimiento y permanencia en los puestos para poder establecer una medida que califique al servicio civil de carrera como una política exitosa.

En el caso mexicano, aún quedan por resolver lo que podemos considerar como sistema ya que el término profesionalización, nos conduce necesariamente a pensar en la capacitación de los servidores públicos, en su ética profesional, en su forma de proceder hacia con los ciudadanos, la calidad de servicio y atención que ofrecen y en la evaluación de resultados mediante sus gestiones frente al cargo y el cumplimiento de metas y objetivos.

A manera de tratar de llegar a una conclusión del tema, cabe destacar que el Servicio Civil de Carrera no es otra cosa que la profesionalización de la administración pública, sustentada en principios generales de mérito, igualdad de oportunidades, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia y eficacia. El Diario Oficial de la Federación publicó el 10 de abril de 2003 el decreto presidencial por medio del cual se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, se reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y se adiciona la Ley de Planeación. El fin de la creación de normatividad que regule el Servicio Profesional de Carrera, pretende establecer las bases de la organización, funcionamiento y desarrollo del sistema, mecanismo que debe garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función, según lo establecido en la legislación que la aprobó.

Por lo anterior es posible pensar que se pretende que los cargos públicos dejen de ser patrimonio de grupos políticos que han considerado estos espacios como una propiedad, donde designan a sus ocupantes sin ninguna justificación profesional (perfiles), sino por amistad, parentesco, compromiso e intercambio de favores. En México el control político ha sido tan excesivo que se sujetaba la voluntad popular a los intereses partidistas, situación que minaba en la eficiencia administrativa. (Martínez:1999).

El presidente de México, Vicente Fox Quezada, declaró cuando se creó el servicio civil de carrera para la administración pública federal, en el 2002, que la Ley del Servicio Civil de Carrera constituyó uno de los compromisos de su campaña y que es uno de los cambio significativos que había ofrecido al país. "Significa que ahora habrá una evaluación permanente del desempeño de cada uno de los funcionarios públicos para que a través de los méritos y el resultado de su propio esfuerzo puedan tener las promociones, mejorar su ingreso, crecer como personas y beneficiar en mayor medida a sus familias" (Fox:2003) .

Al asegurar la eficacia de los servicios de atención al público, al promover el desarrollo profesional del personal, mediante procesos de capacitación y evaluación orientados a fortalecer las funciones que realiza, esta iniciativa prevé la permanencia de los trabajadores, acorde a los resultados de desempeño y abre la posibilidad de que éstos hagan carrera en la institución. Busca asegurar el dominio de los contenidos del trabajo que realiza el servidor público, así como ofrecer mayor certidumbre en relación a las expectativas de vida laboral.

El sistema pretende reconocer la vocación, entrega, capacidad, experiencia y compromiso de los servidores públicos, pues aboca al servicio público como una carrera que debe beneficiar tanto a quien la realiza como a las instituciones donde presta sus servicios profesionales.

Finalmente podemos decir que a pesar de los no pocos intentos fallidos o fracasos en el establecimiento del servicio civil de carrera en México, este no ha logrado consolidarse debido a diversos factores que se han conjugado para inhibir el impulso a una alta profesionalización de la administración pública, y que aún con todo y normatividad vigente sigue siendo una asignatura pendiente de implementación y evaluación de esta política.

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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal

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