Sincronía Winter 2009

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Revocación de Mandato…Un tema pendiente en México

Angelica Cázares Alvarado

Profesor Investigador del Departamento de Políticas Públicas

Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas

Universidad de Guadalajara

 

El presente documento es una reflexión sobre las posibilidades ciudadanas para evaluar el ejercicio de gobierno que realiza una autoridad, se presenta desde la perspectiva de la legitimidad, de la percepción ciudadana y de su participación, en lo que parece debe estar claro al poner a alguien en un puesto para realizar determinadas funciones conferidas y analizar como exigir el cumplimiento y posibilitar el quitarlo como quien no cumple un contrato celebrado. El trabajo que aquí se presenta describe desde la parte conceptual lo que se entiende como participación, interés colectivo, democracia participativa para finalmente introducirse a la discusión de la revocación de mandato; el tema llama la atención ya que en México no ha habido ningún ejercicio de esta naturaleza ¿Falta de participación ciudadana?, ¿No hay interés académico, social y político sobre el tema? ¿Existe la corresponsabilidad ciudadanía-gobierno-gobernante?, el punto es que se presentan algunas consideraciones sobre el tema.

Entendemos  que la participación política es uno de los elementos incuestionables en la democracia ya sea esta representativa o directa, la cual supone en su forma directa y pura la participación de los miembros de una comunidad en la discusión y la toma de decisiones que atañen a la colectividad. Ahora bien cabe señalar que acorde al tamaño de la comunidad y debido a la complejidad interna es difícil su aplicación por lo que a partir de la evolución de las sociedades y la modernidad se ha desarrollado un modelo acorde a las necesidades sociales y políticas conocido como democracia participativa.

Para poder explicar y distinguir los mecanismos de democracia participativa y sus formas, y centrarnos en el punto de la revocación de mandato es necesario comentar algunos temas previos a la revocación y que abren la discusión para el punto en cuestión, los cuales además pueden entenderse como colaterales.

En una sociedad compleja por las causas que en este siglo se viven por una diversidad de factores como el económico, político, social y tecnológico así como cuestiones de orden religioso el decir que se cuenta con una participación directa puede conducir a situaciones contrarias a lo esperado en una democracia; es decir; puede ser contraproducente en el tema de la gobernabilidad, misma que exige la restricción operativa de los tomadores de decisiones, en casos extremos el tomar una decisión puede llegar a ser imposible en la mecánica y técnicamente llegar acuerdos y tomar decisiones colectivas, el poder se llega a encontrar tan disperso que prácticamente se puede neutralizar y hasta desaparecer.

Otra forma en que se puede presentar es la concentración del poder en una sola persona (la autocracia) que puede ser rápida y eficaz en la toma de decisiones, pero entendiendo que somos humanos y hablamos de un ser individual  el que decide, lo que puede contravenir el interés colectivo, favoreciendo el interés particular.

Es posible entender entonces, acorde a lo anterior que la tutela del interés colectivo requiere de la participación de los miembros de la comunidad, y buscando el punto intermedio entre una democracia directa y la autocracia, lo cual es pensable entendiendo la forma de una democracia representativa, en la cual los ciudadanos eligen a sus representantes quienes pueden deliberar temas y tomar decisiones de legislación y políticas públicas.

Sin embargo cabe señalar que el riesgo de abuso de poder que puede presentarse en la autocracia puede también generarse en una oligarquía, la democracia moderna cuenta con mecanismos de control establecidos por los ciudadanos sobre quienes los representan, de modo que estos se encuentren obligados a tomar en cuenta el interés de su representado. Los mecanismos cuentan con elementos para hacer valer su participación  política y le permite en casos específicos solicitarle que rinda cuentas, confirmándole en el cargo que ocupa o relevándolo del mismo, y en el peor de los casos aplicando sanciones penales en casos de abusos graves y que se encuentren establecidos y tipificados en la ley.

A pesar de los avances en materia de participación ciudadana, del valor respecto al voto que el ciudadano tiene en su poder, y de una democracia representativa la cual por sí misma es posible decir que queda corta a las necesidades y aspiraciones de la ciudadanía pese a sus mecanismos de control, como lo son la rendición de cuentas (a través de los informes), de la transparencia en toda la extensión de la palabra y sus implicaciones (ley, cultura y formas de ejercerse). El ciudadano recibe la invitación de varios partidos o candidatos a votar por ellos o no votar, quien tomara decisiones en su nombre, ya sean estas a favor del interés público, privado o de partido, y después del tiempo señalado por ley será invitado nuevamente a votar ratificando al partido y sus representantes en el poder o por otros. Es por esto que algunos teóricos y quienes promueven la democracia directa o participativa señalan que  la democracia representativa pura, no es más que una simulación, sostienen que no es otra cosa que una oligarquía en el poder, inclusive la plural. Además es posible señalar que para los gobernantes escapar en buena medida de la supervisión ciudadana y eludir las rendiciones de cuentas, así como incurrir en decisiones con poco contenido popular o lo que es peor favorecer intereses particulares de los propios gobernantes o sus aliados. Quienes promueven o están a favor de la democracia participativa sostienen que la incorporación de participación directa, no para sustituir sino como complemento de la democracia representativa, puede ayudar a que se ejerza mayor vigilancia y control sobre los gobernantes, y luego entonces el propio ciudadano puede ejercer y aplicar de forma directa correctivos a las decisiones de quienes los representan. Algunos de estos instrumentos son: el referéndum, el plebiscito, la iniciativa ciudadana y la revocación de mandato. En estudios recientes se sostiene que en las sociedades modernas la democracia directa puede sustituir a la representativa, pero que pueden incorporarse elementos de forma complementaria, sin que afecte la gobernabilidad y el proceso de toma de decisiones. (Setala, 1999).

En México el Poder Ejecutivo Federal en diciembre del 2009 presento una iniciativa de reforma política en la cual uno de los objetivos expresos fue reducir la brecha entre el sistema de partidos y la sociedad civil, para lo cual expone varias formas de participación ciudadana a nivel nacional (a nivel de las entidades federativas algunas de estas prácticas se encuentran ya incorporadas en sus legislaciones). Como respuesta el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y otros partidos menores (por la cantidad de representados en términos porcentuales de población nacional) presentaron en febrero del 2010 una contrapropuesta la cual incluye algunas figuras contenidas en la democracia directa.

Respecto a la democracia representativa el dilema es que contiene riesgos a la hora de aplicarse y que pueda ser contraproducente, y llegar al extremo de provocar ingobernabilidad, cuando se excede en su aplicación, sin control, limite y filtros; además de que puede llegar a ser instrumento de pequeños grupos y de poderes informales con capacidad de manipulación de amplios segmentos del electorado para revertir normas y decisiones legislativas que puedan afectar sus intereses. Por lo que la evaluación de tales instrumentos debe de incorporar y qué medidas se toman para evitar esos extremos; ingobernabilidad, manipulación por parte de intereses facticos, avasallamiento de un poder formal por parte de otro, la afectación de derechos de la minorías, o en otro extremo el que la práctica de estos instrumentos no sea aplicables o que tengan poca incidencia en la toma de decisiones.

En lo general la democracia participativa se considera como la participación ciudadana de manera directa y no a través de sus representantes en la toma de decisiones, y esta se incorporado mas como un complemento a una decisión, como una forma de ser contrapeso a los poderes formales y como mecanismo para corregir algunas decisiones que pudieron haber excluido el interés de las mayorías en beneficio de grupos minoritarios. Como figuras clásicas de democracia participativa y de participación ciudadana son: el referendo y el plebiscito, la iniciativa ciudadana (o popular) y la revocación de mandato.

Para efectos de esta exposición nos centraremos en la discusión de la revocación de mandato, el cual puede entenderse como un ejercicio en el cual un segmento de la ciudadanía decide remover de su cargo a algún funcionario público o representante político por motivos varios como: corrupción, abuso de autoridad e ineficacia entre otros; antes de que termine el tiempo de su mandato o nombramiento.[1] Acorde al Diccionario de la Real Academia, revocación significa “dejar sin efecto una concesión, un mandato, una resolución"[2].

Entendiendo pues que la democracia, en sí misma es un principio, pero a su vez, también es la forma para conseguir otros principios fundamentales como la libertad, la seguridad, la paz social, la educación, la forma de vida etc. Luego entonces es que nos debemos cuestionar sobre quienes nos gobiernan y como nos gobiernan y permitirnos preguntarnos que si un funcionario accedió al poder, producto del voto, es decir, de manera democrática, una vez en él y actuando en contra de dichos principios fundamentales, no se debe de dudar sobre lo que es importante salvaguardar dichos principios o permitir que el líder electo, solo por el hecho de que este ahí es un producto de la democracia.

El tema de la revocación de mandato, entendiéndolo como un instrumento de la democracia semidirecta o participativa es uno de los mecanismos para solucionar o atender una demanda ciudadana sobre un representante. Para poder entender las formas y estudios de la revocación es necesario conocer la procedencia de esta figura jurídica así como sus implicaciones legales, sociales y políticas; es también necesario entender por lo menos de manera general y para el caso que presentamos, lo correspondiente a representación y mandato.

Se entiende como representación a la “facultad que tiene una persona de actuar, obligar y decidir en nombre y por cuenta de otra”[3] . Se estudia dentro del derecho privado y público.

En lo que se refiere al mandato el Diccionario de la Real Academia define al mandato como “orden o precepto que el superior da a los súbditos”; en su cuarta y quinta acepción lo define como “el encargo o representación que por la elección se confiere a los diputados, concejales, etc.” y “el periodo en que alguien actúa como mandatario de alto rango” respectivamente.[4] Pero en el Diccionario del Español Actual dice que es “el contrato consensual por el que una persona encarga a otra su representación o la gestión de algún negocio”.[5]

Es posible entender el término de mandato con dos significados distintos, en lo correspondiente al derecho privado, es un contrato que se realiza únicamente entre particulares, en tanto que en el derecho público, el mandato popular, es la “relación que en las democracias se establece entre electores y elegidos para ocupar los cargos políticos de la estructura estatal”.[6] Pero en materia constitucional, el mandato es un “instrumento institucionalizado cuya finalidad se orienta a la participación indirecta de los ciudadanos en los asuntos públicos”[7].

Entendido los conceptos de representación y mandato para efectos de lo que se presenta, debemos entender lo referente en el mandato popular, para así entender el estudio de la revocación.

Revocar viene del latín revocare, que significa el “acto unilateral que emana una voluntad que se rectifica”.[8] La revocación es, la “anulación, casación, retractación, haciendo referencia a actos unilaterales que emanan de una voluntad que rectifica”, según señala Eduardo Pallares[9], y revocar se entiende según el Diccionario de la Real Academia, como “dejar sin efecto una concesión, un mandato o una resolución”[10].

En el common law en su origen, donde también se le conoce como recall o deposición, la revocación es el mecanismo procedimental de la democracia que permite a los votantes despedir y remplazar a un servidor público.[11] Es el mecanismo por el cual se le reconoce al pueblo su derecho de separar a los funcionarios públicos “cuando estos dejen de inspirarle confianza”[12]. El objetivo de la revocación es que los votantes tengan el control permanente sobre los funcionarios públicos,[13]  analizando esta percepción de la revocación, entonces puede entenderse que los gobernantes son agentes, representantes de los votantes quieres pueden ser reemplazados en cualquier momento y luego entonces por medio de la revocación los ciudadanos pueden destituir de un cargo público a un funcionario, previamente a que termine el periodo para el cual fue electo; sin embargo, el mandato representativo de los funcionarios públicos, en el entendido de le la concepción de la democracia representativa, deja de lado la relación jurídica que le dio origen, y sustituyéndolo por una relación de legitimidad, en que priva el aspecto institucional de garantía del carácter representativo de los órganos constitucionales del Estado.

Para entender lo anterior se explica de la siguiente manera, en el momento en el que los electores escogen a un candidato por medio del sufragio (voto), el funcionario electo pasa a representar al pueblo en su totalidad, en cualquiera de sus funciones, luego entonces se desvincula de la relación de origen que tiene con los votantes que lo eligieron, es por esta razón que en democracias representativas se considera que el mandato es irrevocable.

Al respecto Bodin afirma que “el soberano, aunque transmita amplísimas atribuciones a una autoridad o a un comisario, puede, como soberano, revocar el mandato en cualquier momento”. Faya Viesca opina que “en la medida en que un país goza de mecanismos jurídicos más fuertes y de una sociedad más instruida, en esa medida el ejercicio del líder se modifica”.[14]

Una vez comprendido desde la perspectiva conceptual a la revocación analicemos la perspectiva institucional y normativa que requiere el tema, y en ese contexto Griselda Amuchategui Requema explica que ante un problema concreto es necesario conocer cuáles son las normas aplicables, la vigencia de dichas normas, en donde se aplicaran dichas normas, y por último a quien se le aplican[15], de esta manera se puede hablar de los ámbitos de validez de este mecanismo democrático.

En los diferentes países donde se contempla la revocación, el mecanismo es diferente, siendo en algunos casos a la escala de los gobernantes estatales o locales, en tanto que en otros casos cabe la posibilidad de revocar hasta el Jefe de Estado, por lo que depende de la regulación de cada país para identificar las normas aplicables.

Desde la vista de la institucionalidad ­es posible decir que la revocación de mandato es una figura institucional?, veamos, si es un grupo de ciudadanos organizado quien lo demanda o solicita, las formas de organización colectiva son soluciones que se ha creado, inventado o instituido por actores, individuales o colectivos, históricamente concretos.[16]

Existe la institucionalidad al haber una definición jurídica e instituciones que aplican determinada jurisdicción, es decir toda vez que se reconoce por las leyes de determinado país y Estado, y existe la posibilidad mínima para que un grupo de ciudadanos organizados hagan valer esa disposición en la ley. Sin embargo es posible también señalar que en el caso que nos ocupa la decisión de participación en una acción colectiva concreta (como lo sería un acto o solicitud de revocación de mandato), va estar mediada para cada uno de los participantes por una serie de factores como son el grado de satisfacción que se logra y el costo percibido ya sea para el presente o el futuro de los grupos que lo demanden. Como por ejemplo la salida de un gobernante por el incumplimiento de una promesa de campaña relacionada con el medio ambiente, no solo es posible calcular el hecho en términos económicos, sino todo los temas colaterales que se presentan como el si cumplimiento de otras metas, el avance del equipo de trabajo y el costo por la remover a éste, es decir es un tema complejo.

Con lo anterior tampoco se quiere decir que ante cada situación de acción colectiva tengan que hacer un cálculo de costo-beneficio previo e instantáneo, racionalmente estratégico. Como lo explican Crozier y Friedberg, aún en situaciones en las que se aparenta irracionalidad, y a partir de las regularidades en la actuación, lo estratégico de los actores dentro de su racionalidad limitada, solo es deducible ex post.[17] Y esta afirmación cabe en virtud de que las acciones o las manifestaciones sociales no ocurren en un vacio, en el espacio de actuación las agrupaciones u organizaciones cuentan regularmente con ¨una propuesta¨ de soluciones previas, de ellos mismos u otros actores.

Cada situación que se presenta no necesariamente es nueva, a partir de una serie de elementos que se repiten pueden generar una constancia, de tal forma que le permita llegar a instituirse; y esto no necesariamente supone el fin de un proceso sino construir como una especie de camino a seguir para la destitución de alguien y encontrar los incentivos que generan un empoderamiento ciudadano, solo que en el caso concreto de la revocación puede resultarnos incierto o entrar en un clima de incertidumbre.

Por lo anterior podemos poner por ejemplo, que en algunos casos la falta de popularidad de un funcionario en cuestión sea suficiente para que se justifique una revocación; se explica así: si un número de personas desean iniciar un procedimiento de revocación para destituir y sustituir a un funcionario, y si un número de votantes determinado por la ley apoya su moción, esto sería suficiente para que un funcionario sea revocado. Además punto a analizar resulta el costo económico que genera una solicitud como el ejemplo antes mencionado en términos económicos y administrativos, quizás comparable a una elección local, en la que se tuviera que realizar un proceso para la destitución y otro para la sustitución.

Luego entonces, el análisis se puede centrar sobre la pertinencia de la puesta en marcha de una revocación de mandato, toda vez que en principio se tiene que observar que tan real es la participación ciudadana y qué papel juegan en la toma de decisiones, cual es el conocimiento previo sobre la materia y que mecanismos legales existen que precedan o justifiquen la existencia de la revocación de mandato en México.

Tanto Zimmerman como Cronin exponen algunas ideas de quienes apoyan o se oponen a la revocación de mandato, entre las principales se pueden decir que a favor encuentran las siguientes: la revocación permite un control continuo y los electores no tienen que esperar para que el periodo de un funcionario termine, revisar el actuar de funcionarios para beneficios particulares por encima de los públicos, y a diferencia del juicio político el cual se activa por medio del aparato legislativo, la revocación es un mecanismo de democracia participativa y activado directamente por los ciudadanos; entre otros.

En los argumentos negativos, se puede decir que en elecciones por causa de la revocación provocan división, polarización, interrupción y abusos con consecuencias no planeadas o previstas; las elecciones producto de la revocación son costosas, innecesaria y es cuestionable el objetivo; hay opiniones que sostienen que este mecanismo le otorga demasiado poder a los votantes, y mina la independencia y la discreción necesaria de un representante electo.

Pero mención aparte merece que uno de los principales argumentos en contra de la revocación es que para que proceda, no es necesario el esclarecimiento de la verdad, o la defensa del servidor público en cuestión, siendo un procedimiento eminentemente político, y no judicial.

La existencia de figuras legales como el juicio político el cual consiste en una acusación que presenta la Cámara de Diputados, y a su vez se erige como Jurado de Sentencia, realizando una función de carácter jurisdiccional, para el caso de los gobiernos locales, ya que a nivel federal la Cámara de Diputados es quien presenta determinada acusación y el Jurado es la Cámara de Senadores a nivel federal, parece una forma en que se ha visto cumplida la función para la destitución, inhabilitación y en su caso penalización sobre funcionarios públicos acusados por algún delito; cabe destacar que los ciudadanos somos representados precisamente por la Cámara de Diputados, en donde convergen todas las fuerzas políticas y es la máxima expresión de la representación del país institucionalizada.

 

Bibliografía

Amuchategui Requena, I Griselda. “Derecho Penal”, Ed. Oxford, México 2002.

Bobbio, Norberto. “El futuro de la Democracia”. Traducción José Fernández Santillán.  México. Ed. FCE, 1994.

Cronin, Thomas E. “Direct Democracy. The Politics of Iniciative, Referendum and Recall” . USA., Harvard University Press, 1999.

Crozier, M y E. Friedberg. “El actor y el sistema. Las restricciones de la acción colectiva” México. Editorial Alianza, 1990.

Dahl, Robert. “La democracia y sus Críticos” Traducción Leandro Wolfson. Buenos Aires, Ed. Paidós. 1992.

Diccionario Electoral. México. Instituto Americano Derechos Humanos 2003.

Diccionario de Lengua Española. Real Academia de la Lengua Española. Madrid. 1992.

Gargarela, Roberto.”Crisis de representación Política”. México. Ed. Fontamara. 1997.

Pérez Fernández del Castillo Bernardo. “Representación, poder y mandato”. Ed. Porrúa México. 2003.

Setala, Maija. “Referendums in Western Europe- A wave of direct democracy” Scandinavian Political Studies, Vo. 22, núm 4. 1999.

Setala, Maija. “Referendums and democratic government” Macmillan, Londres. 1999.